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中國能源管理體制發展趨勢


       從我國長期發展看,完善能源管理體制對于促進能源總量平衡、結構優化和效率提升,確保國家能源安全具有重要作用。國家能源局的成立,標志著我國的能源管理體制改革邁出了重要一步,也顯示出了我國政府對加強能源管理、保障能源安全的態度和決心。在此背景下分析我國能源管理體制所面臨的挑戰和歷史經驗教訓,探討能源管理體制的發展趨勢,對于進一步明確政府能源管理的職責,加強和改善能源領域宏觀調控,提高能源規劃和政策協調能力,確保國家能源安全具有重大而深遠的意義。

1、我國能源管理體制面臨的挑戰

       20世紀90年代以來,我國的經濟進入快速增長時期,我國現在已是世界第一大能源消耗國。我國的能源需求引起世界范圍內各種商品價格的變化,世界能源市場的動蕩不安又使得我國的能源安全需求迫切上升。同時,業界期待能有一個更大、更管用的政府機構來解決國內能源行業復雜的矛盾。比如價格機制、產業發展政策等。

1.1、從內外因方面分析

       (1)、從內部因素考察,主要是我國現行的能源管理體制不適應能源形勢的發展。在國家能源局成立之前,我國現行能源管理體制存在四大弊端。一是政府能源管理職能分散,多頭管理,政出多門,宏觀調控乏力,管理效率低下。二是能源產業內部各自為政,缺乏統一的總體規劃和政策指導,相互協調困難。三是能源戰略管理和決策機制明顯弱化,難以適應復雜多變的能源安全形勢發展需要。

       我國能源結構性矛盾突出,各種能源之間不僅存在一個如何按效能、按比例協調發展的問題,而且還存在一個相互之間如何補充、替代、相互轉換的關系。這就要求國家必須要有一個強有力的綜合能源管理機構,統籌協調各種能源之間的發展關系。四是能源統計跟不上形勢發展,難以進行完整、準確的能源生產和消費基礎數據統計,信息失真、缺失問題嚴重,影響國家能源宏觀決策。

       (2)、從外部因素分析,當今世界,能源的戰略地位和作用日益凸顯,成為國家經濟和社會發展的命脈。我國是世界第二大能源生產大國和消費大國。近年來,隨著國民經濟的持續快速增長,國內能源消費尤其是石油消費大幅增長,對外依存度明顯提高,能源供求關系日趨緊張。與此同時,國際能源爭端日趨激烈,市場變幻莫測,價格跌宕起伏,造成局部能源短缺和供應中斷的危險因素增多。

1.2、能源綜合管理的必要性和緊迫性

       (1)、我國的能源安全形勢嚴峻。從宏觀的角度分析,一方面,我國經濟正處于轉型過程中,對于能源的需求正逐漸的由依賴本國資源轉向依賴國際市場,在這一轉變過程中,我國的能源供應和能源安全面臨著許多亟待解決的問題。另一方面,有效運轉的國內市場是建立國家能源安全體系不可或缺的一部分。這就需要一個綜合的能源管理部門,來促進強有力的市場體系和框架的形成,制定市場游戲規則,讓市場更有效、更富有競爭力。

       能源安全是涉及國計民生的重要問題,從目前我國能源現狀來看,我國的能源問題將越來越復雜:石油進口依賴程度在增加;電力體制改革將面臨越來越多的問題;油氣行業的競爭、監管和對外開放也變得很復雜;各能源行業之間的聯系也會越來越多;由能源生產和消費引起的環境問題將越來越嚴重。

       (2)、我國迫切需要有效的能源綜合管理部門。從國際角度看,我國要創造有效的能源安全框架,也需要一個綜合的能源管理部門。許多國家都已認識到能源是經濟的生命線,快速發展的中國更是如此。能源市場競爭還有許多地緣政治的原因,一個政府層面的綜合能源管理部門是不可或缺的,它不僅要集中不同的力量創造有效的市場,還要代表中國參與國際方面的多層面的對話和討論,代表中國的聲音,“以前由于沒有能源方面的主管部門,中國錯過了很多國際合作的機會!崩,由于國家能源局成立之前,沒有合適的政府管理部門和官員,我國與俄羅斯在能源方面的對話就很難開展,對于國際能源論壇與石油生產國、消費國之間的對話等也參加的很少。

       在能源問題上,即使是最市場化的國家,政府依然要在這個領域發揮巨大的作用。為了應對能源安全挑戰,我國需要建立一個長期、全面、行之有效的能源安全系統。這就需要在中央政府層面有一個綜合管理機構,我國政府以整體的國家能源政策和相應的體制做保障。

2、我國能源管理體制變遷過程中的經驗和教訓

2.1、進一步轉變政府職能,注重政策引導,重視信息服務

       在能源管理方面,歷史經驗表明,如果缺乏政府的集中管理,就會出現政府能源管理職能分散,多頭管理,政出多門,宏觀調控乏力,管理效率低下的情況。近年來,國內能源供應幾次大起大落,出現煤、電、油、運相互牽制、全面緊張、異常發展的狀況都是這種情況造成的。所以說,能源管理體制的進一步改革,必須打破這種局面,實現政府職能的轉變,確立宏觀的管理體制,從決策上對能源管理進行引導。

       在政府的職能上,政府要少運用行政手段,多運用經濟、法律、政策等手段進行調節。對于新的能源管理部門,一方面要明確界定并理順新的能源部門與國務院其他相關部委的關系,要防止該機構因缺乏足夠的權力而無法發揮應有的作用;另一方面還應對擔負能源管理的政府部門的職責加以限制,切忌機構膨脹,權限泛濫,防止其成為新的權力尋租機構。只有這樣,才能真正保證能源管理的順暢和能源市場的良性運行與能源行業的健康發展,并最終實現能源戰略目標。必須建立全面的信息搜集、服務機制,確立完善的能源管理體制和決策機制,歷史的和現實的狀況表明,如果能源統計跟不上形勢發展,能源生產和消費基礎數據統計就會不完整和不準確,造成信息失真、缺失問題嚴重,影響國家能源宏觀決策。這種狀況不徹底改變,不僅影響國家的能源戰略研究分析的科學性和預見性,而且還將直接影響整個國家的能源宏觀決策和調控。

2.2、加強統籌協調,理順關系,強化國家的總體規劃和宏觀調控

       加強統籌協調、理順關系,就要加強部門、地方及相互間的統籌協調,強化國家能源發展的總體規劃和宏觀調控,著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能。形成適當集中、分工合理、決策科學、執行順暢、監管有力的管理體制。

       能源產業是一個有機整體,內部各專業領域需要在統一的規劃和政策指導下,實現整體結構優化和協調發展。而我國能源產業管理體制歷經多次變革,都沒有按照大能源的內在發展要求進行體制再造,各個專業領域各自為政,甚至相互牽制,致使能源產業結構調整緩慢,能源開發、能源消費、能源節約、能源儲備和環境保護等方面的工作難以形成統一協調的局面。如果不下決心革除這種體制弊端,就會進一步加劇我國能源的供需矛盾,影響整個能源產業的健康發展。


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